Introducción
El 2 de octubre de 2016 tiene lugar la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (SP/LEG/18504), que fue publicada en el BOE n.º 236, de 2 de octubre de 2015.
Estamos ante una norma que, al igual que ha sido su predecesora ?Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?, está llamada a ser la norma básica del derecho administrativo español.
En mi modesta opinión, la nueva norma supone una auténtica revolución en el desenvolvimiento del procedimiento administrativo, más en la forma de desarrollarse el mismo que en cuanto al fondo. Uno de los ejes sobre los que pivota la reforma es, sin duda, el de imponer la tramitación electrónica como forma de los procedimientos administrativos. En palabras del Preámbulo de la Ley "una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no solo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados".
Esta necesidad de modernizar las relaciones con la Administración Pública de un modo generalizado (ya había precedentes en ámbitos específicos ?por ejemplo, Recurso especial en materia de contratación pública, algunos procedimientos tributarios, el sistema LEXnet en el ámbito de la administración electrónica, etc.) supone que la nueva Ley 39/2015 imponga obligaciones muy importantes a todas las Administraciones Públicas a nivel estatal, autonómico y local, quienes deberán disponer de distintos Registros y archivos electrónicos que deberán estar en funcionamiento antes de finales del 2018. Sinceramente y desde mi modesta opinión, veo complicado que todas las Administraciones lleguen a tiempo y que los sistemas estén operativos, si bien es cierto que la propia Ley (Disposición Adicional Segunda) prevé la posibilidad de que para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales puedan adherirse a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado.
No obstante, el objeto de este artículo no es llevar a cabo un análisis exhaustivo de todas las modificaciones que incorpora la norma, sino de dar un enfoque más práctico, resaltando lo que yo he venido a llamar "novedades imprescindiles" del nuevo procedimiento administrativo común.
Desde octubre se van a aplicar grandes cambios a los que los profesionales del derecho (abogados, gestores administrativos, asesores fiscales, etc.), pero también las empresas y particulares, deben adaptarse. Por ello y sin perjuicio de remitirles a una lectura detenida de la nueva Ley 39/2015 o de artículos más extensos y exhaustivos (v. g. "131 Preguntas y Respuestas sobre los aspectos más destacados de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común" SP/DOCT/19579), me limitaré a reseñar a continuación esas modificaciones que nos van a afectar directamente y que podríamos considerar de "obligado" conocimiento.
Primera. La relación con la Administración por medios electrónicos
A partir del 2 de octubre, muchos colectivos vendremos obligados a relacionarnos con la Administración por medios electrónicos (adiós a la presentación y recepción de escritos en papel); otros, por el contrario, podrán elegir entre los medios tradicionales y la comunicación electrónica (que se desarrollará a través de las sedes electrónicas de la Administración y la dirección electrónica única habilitada).
Por ello, nos preguntamos: relacionarse electrónicamente con la Administración ¿es un derecho o un deber?
– Es un derecho para:
a) Las personas físicas (no obstante, la Ley prevé que, reglamentariamente, las Administraciones puedan establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios).
– Es una obligación para:
a) Las personas jurídicas.
b) Entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (abogados, procuradores, graduados sociales, gestores administrativos, etc.), para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional.
d) Notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
e) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
f) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.
Segunda. Términos y plazos: los sábados y los plazos por horas
Dos son las novedades más relevantes sobre la materia:
Sábados inhábiles: a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se considerarán inhábiles no solo los domingos y los declarados festivos, como ocurría hasta ahora, sino también los sábados.
Cómputo de plazos por horas: otra de las innovaciones que más sobresalen del nuevo texto, que admite la fijación de plazos expresados por horas (siempre y cuando no tengan una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días).
En este sentido, salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que estas son hábiles y tienen esta consideración todas las que formen parte de un día hábil.
¿Cómo se deben computar los plazos?
a) Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.
b) Los señalados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
c) Si se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que expira el último día del mes. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se prorrogará al primer día hábil siguiente (téngase en cuenta que, cuando un día fuese hábil en el municipio o comunidad autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso –art. 30.6–).
¿Cómo se computan los plazos a efectos de los registros electrónicos?
El registro electrónico de cada Administración u organismo se regirá, a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.
El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas:
a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las 24 horas.
b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada administración u organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio de dicho cómputo deberá ser comunicada a quien presentó el documento.
Tercera. La notificación de los actos administrativos: en papel y por medios electrónicos
La Ley 39/2015 incorpora importantes novedades en cuanto a su notificación.
El propio legislador ya lo anuncia en su Exposición de Motivos: "Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada".
– ¿Cómo se debe practicar la notificación de las resoluciones y actos administrativos?
La nueva Ley de Procedimiento, una vez entre en vigor, instaurará que las notificaciones se practiquen preferentemente por medios electrónicos y , en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
– ¿En qué consiste la notificación por medios electrónicos?
La práctica de la notificación electrónica viene regulada en el art. 43 de la Ley 39/2015. Según el mismo, las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u organismo.
– ¿En qué consiste la "comparecencia en la sede electrónica"?
El acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.
– ¿Cuándo se entiende practicada la notificación electrónica? ¿Y rechazada?
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.
Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.
– ¿Es posible practicar la notificación por medios no electrónicos? ¿En qué casos?
La respuesta obviamente debe ser afirmativa.
Ya sabemos que, cuando entre en funcionamiento la nueva Ley de Procedimiento, existirán ciertos colectivos que obligatoriamente estarán obligados a relacionarse con la Administración por medios; sin embargo, por regla general, las personas físicas podrán optar libremente por la comunicación electrónica o no.
En la práctica, existirán los siguientes supuestos:
a) Regla general: se practicarán por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
b) Supuestos en los que la Administración podrá practicar la notificación por medios no electrónicos:
– Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o de su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
– Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
c) Supuestos en los que en ningún caso se practicará de forma electrónica:
– Aquellas en las que el acto que haya que notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.
– Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
d) Procedimientos iniciados a solicitud del interesado:
– Si el interesado se encuentra entre los colectivos obligados a relacionarse por medios electrónicos con la Administración, la notificación será electrónica; en caso contrario, se estará al medio indicado por el interesado (adviértase que uno de los contenidos obligatorios que debe figurar en las solicitudes de iniciación que presenten los interesados es la identificación del medio electrónico o, en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación).
– ¿Cómo se practican las notificaciones en papel?
Este tipo de práctica de notificaciones aparece regulada en el art. 42 del nuevo texto legal.
En cuanto a la notificación practicada en el domicilio del interesado, el art. 42 presenta ciertos paralelismos respecto a la regulación contenida hasta la fecha en la Ley 30/1992 (art. 59.2), si bien cabe reflejar una serie de novedades prácticas muy importantes.
– En caso de no hallarse presente el interesado en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad (la novedad radica en que la persona que se haga cargo de la notificación debe ser mayor de 14 años).
– Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo deberá hacerse después de las quince horas y viceversa, dejando, en todo caso, al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación.
La nueva Ley ha resuelto una de las grandes polémicas jurídicas que planteaba la Ley 30/1992, sobre la hora en la que debía producirse el segundo intento de notificación Nota (polémica que finalmente pareció dar por finalizada el Tribunal Supremo al interpretar que era suficiente con que entre el horario de realización de ambas mediaran al menos 60 minutos). El nuevo texto, de una forma más plausible (si lo que se pretende es posibilitar que se consiga el fin de la notificación) exige que los dos intentos de notificación se practiquen en franja horaria distinta.
– ¿Qué ocurre en los casos de notificaciones fallidas o infructuosas?
En estos casos, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado"; esta publicación, tendrá lugar cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada esta, no se hubiese podido practicar.
– ¿Existe algún aviso de la puesta a disposición de las notificaciones?
Sí, y esta es otra de las principales innovaciones de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que este haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única.
No obstante, prevé la norma que la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida (art. 41.6).
– De producirse la notificación por distintos cauces, ¿cuál de ellas se tiene en cuenta a efectos de la fecha de notificación?
Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.
Cuarta. Nuevos requisitos de las solicitudes de iniciación de los procedimientos administrativos
El art. 66 de la Ley establece el contenido mínimo de las solicitudes formuladas por los interesados. Lo transcribo a continuación resaltando en negrita y subrayado esos nuevos requisitos de las solicitudes de inicio del procedimiento que presentemos ante la Administración:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, del lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación (las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de identificación si estos lo desconocen. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes).
Quinta. Regulación de un procedimiento de tramitación simplificada
La antigua Ley 30/1992 solo dedicaba un precepto (art. 50) a la tramitación de urgencia por "razones de interés público": conllevaba la reducción de los plazos a la mitad. La tramitación de urgencia se mantiene en la nueva Ley (art. 33).
Pero la Ley 39/2015 añade la regulación de un "procedimiento simplificado", que puede acordarse de oficio o a instancia de parte.
– ¿Cuándo?
a) Cuando existan razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconseje.
b) En los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, si, una vez iniciado, el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
c) En los procedimientos sancionadores, cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado.
– ¿Nos podemos oponer a la tramitación simplificada?
a) Sí, cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria.
b) No en los procedimientos sancionadores.
– ¿Nuestra solicitud de tramitación simplificada vincula a la Administración?
No, podrá rechazarla si considera que no concurren las circunstancias previstas legalmente. Silencio administrativo negativo si no contesta en cinco días. La desestimación de la solicitud no resulta susceptible de recurso.
– ¿Qué conlleva la tramitación simplificada?
Debe resolverse en 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites (por ejemplo, ¡prescinde de trámite de prueba! o alegaciones en cualquier momento):
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando este sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando este sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo.
h) Resolución.
Sexta. Ejecutividad de las resoluciones sancionadoras
Con la Ley 39/2015 la ejecutividad de las resoluciones sancionadoras queda suspendida mientras que frente a ella quepa recurso en vía administrativa, ¡incluido reposición!
Con el régimen antiguo, veamos lo que establecían los arts. 94 y 138 de la Ley 30/1992 y el art. 21 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores de 1993:
"Artículo 94. Ejecutoriedad.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior".
"Artículo 138. Resolución (en procedimientos sancionadores).
3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa".
"Artículo 21. Efectos de la resolución
1. Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas y contra las mismas no podrá interponerse recurso administrativo ordinario".
Ahora, con la entrada en vigor de la Ley 39/2015, veamos como el nuevo régimen sufre una importantísima variación:
"Artículo. 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.
(...) 3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado (...)".
"Artículo 98 (Ley 39/2015). Ejecutoriedad
1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:
b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición".
Séptima. Recursos administrativos contra el silencio
La nueva Ley elimina el plazo (la Ley 30/1992 lo fijaba en tres meses) para recurrir en alzada o reposición contra los actos presuntos o producidos por silencio administrativo.
En efecto, se mantiene el plazo de un mes para recurrir en alzada o reposición los actos expresos. Pero la novedad la hallamos en el plazo para recurrir los actos presuntos; con la Ley 30/1992, el plazo se limitaba a tres meses partir del día siguiente a aquel en que se produjeran los efectos del silencio administrativo; por el contrario, los arts. 122.1 (alzada) y 124.1 (reposición), de forma sorprendente desde mi punto de vista, permite la interposición contra los actos presuntos "en cualquier momento", desde el siguiente a la producción del silencio.
Octava. Supresión de la práctica de prueba en sede de recursos administrativos
La nueva Ley 39/2015 excluye expresamente la posibilidad de proponer práctica de prueba en fase de recurso.
Así, la antigua Ley 30/1992 establecía (véase su art. 112) que no se tendrían en cuenta en la resolución de los recursos "hechos, documentos o alegaciones del recurrente", cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo hubiera hecho. Pues bien, la nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común mantiene esa restricción pero, además, añade que en fase de recurso "Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado".
Adviértase que esa limitación a tener en cuenta nuevas alegaciones, documentos o pruebas introducidas en el recurso solo opera cuando su falta de incorporación durante la tramitación del expediente que dio lugar a la resolución originaria recurrida haya sido por causa imputable al interesado; en caso contrario, el órgano que resuelva el recurso de alzada o reposición sí deberá tener en cuenta esos nuevos elementos a la hora de resolver. En este sentido, fue muy tajante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de marzo de 2010 (SP/SENT/499945).
Novena. Suspensión en caso de pluralidad de recursos administrativos
Con la Ley de 2015 se prevé (véase art. 120 de la Ley 39/2015) que cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
Así pues, para que sea aplicable esta nueva posibilidad, deben concurrir los siguientes requisitos:
a) Pendencia de pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo.
b) Que contra una de las resoluciones (o desestimaciones por silencio) se hubiera interpuesto recurso judicial.
Si se verifica la existencia de los mismos, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. El acuerdo de suspensión deberá ser notificado a los interesados, quienes podrán recurrirlo.
La interposición del correspondiente recurso por un interesado no afectará a los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.
Recaído el pronunciamiento judicial, el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia cuando proceda.
Décima. Modificación del inicio de la prescripción de las sanciones recurridas en vía administrativa
Nueva regulación incorporada en la regulación de los principios de la potestad sancionadora, recogida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:
¿Qué dice sobre el comienzo del plazo de prescripción de las sanciones la nueva norma?
La regulación de esta cuestión aparece recogida en el art. 30 y, más concretamente, en el art. 30.3, que señala:
"3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone lasanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".
¿Qué ocurría hasta el momento con la Ley 30/1992?
La nueva regulación supone una auténtica revolución en la materia. La todavía vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (SP/LEG/2919) contiene una regulación muy diferente en la que se limita a señalar, por lo que aquí respecta, que "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción" (art. 132.3).
Esta regulación generó una gran polémica, pues existían justificadas dudas sobre el inicio del plazo cuando la resolución por la que se imponía la sanción había sido recurrida en vía administrativa, ya fuera en alzada o mediante el recurso potestativo de reposición. En esos casos existía controversia sobre el dies a quo de la prescripción de la sanción: ¿desde el dictado de la resolución sancionadora?, ¿desde su notificación?, ¿desde que transcurría el plazo para resolver el recurso? O, ¿desde que se resolvía expresamente el recurso administrativo?
Pues bien, ante esa controversia de indudable calado jurídico, el Tribunal Supremo tuvo ocasión de fijar doctrina legal con ocasión de la resolución de un recurso de casación en interés de Ley (Sentencia de 22 de septiembre de 2008 –SP/SENT/182065– y Comentarios a la Sentencia –SP/DOCT/3840–). El caso que se le planteaba al alto Tribunal era el siguiente: el TSJ de Cataluña había dictado una sentencia por la que declaraba prescrita la sanción impuesta a la entidad recurrente. La argumentación que daba el Tribunal Catalán era la siguiente: "(...) constando que la presentación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora lo fue a 9 de febrero de 2000, una vez transcurrido el plazo de tres meses para entenderlo desestimado y por tanto ejecutiva la sanción impuesta, sin atisbo de ejecución de la misma, transcurrido un año a partir de esos tres meses prescribió la sanción de tal suerte que cuando posteriormente se resuelve el recurso de alzada a 18 de junio de 2001, más cuando se notifica, solo cabe estimar la producción de efectos de esa prescripción por lo que a la sanción impuesta hace referencia".
Ante esta sentencia, la Generalitat de Cataluña presentó el citado recurso de casación en interés de la Ley en el que manifestaba que la doctrina contenida en la sentencia impugnada era errónea y gravemente dañosa para el interés general.
El Tribunal Supremo estimó el recurso y afirmó que la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podría tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero, en ningún caso, esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.
Por lo tanto, con la actual normativa (Ley 30/1992 y doctrina legal del Tribunal Supremo) la falta de resolución de un recurso de alzada no provoca que, transcurridos esos tres meses de los que dispone la Administración para resolverlo, comience a prescribir la sanción.
Ahora bien, ¿y qué pasa con las sanciones recurridas en reposición? Sobre esta cuestión no se pronunció el Tribunal Supremo; sin embargo, sí tenemos resoluciones de otros órganos jurisdiccionales que dan una interpretación a la cuestión. Sin duda alguna, de entre estas, una de las más didácticas y recientes es la Sentencia 597/2015, de 1 de octubre, del TSJ Madrid (SP/SENT/830165). En ella, el Tribunal Superior de Justicia considera que no es posible asimilar sin más el régimen que, en interés de la Ley, interpretó y estableció el Tribunal Supremo para negar la ejecutividad (y, por tanto, la posibilidad de que comience el cómputo del plazo de prescripción) a las resoluciones sancionadoras susceptibles de recurso de alzada –en tanto este recurso no haya sido resuelto–, a las resoluciones que, poniendo fin a la vía administrativa, solo son susceptibles de recurso potestativo de reposición. Y ello, continua la Sala, por cuanto tal asimilación conduciría a desconocer la diferente naturaleza jurídica de los recursos administrativos mencionados (jerárquico y obligado para poner fin a la vía administrativa, el de alzada; meramente potestativo, el de reposición), alterando igualmente la configuración legal de los actos administrativos que son susceptibles de revisión mediante uno y otro.
Es decir, en el caso de resoluciones únicamente recurribles en reposición, se considera que las mismas, al poner fin a la vía administrativa, son firmes y ejecutivas desde el mismo momento de su notificación por lo que, la eventual y potestativa interposición de un recurso de reposición, no impide que puedan ser ejecutadas, conforme a lo dispuesto en el art. 138.3 de la Ley 30/1992. Consecuencia de este razonamiento es que, una vez notificada la sanción, comienza a computarse el plazo de prescripción de la misma que, por lo tanto, no queda demorado en estos casos hasta la resolución expresa de la reposición.
Ahora bien, como hemos visto anteriormente (novedad sexta "Ejecutividad de las resoluciones sancionadoras"), la nueva Ley 39/2015 también establece una modificación importantísima al respecto, pues recordemos que su art. 98 establece que los actos administrativos serán inmediatamente ejecutivos salvo, entre otros supuestos, "Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición".
Por lo tanto, con la nueva Ley, una resolución sancionadora que es recurrible en reposición tampoco será ejecutiva al menos hasta que transcurra el plazo de un mes para recurrirla.
Conclusión
El corolario lógico de lo hasta ahora expuesto es el siguiente: la nueva norma del Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015) provoca un cambio sustancial en cuanto al régimen de prescripción de las sanciones recurridas en alzada: la doctrina legal fijada por el Supremo en 2008 decaerá y, en su lugar, deberá aplicarse el nuevo art. 30.3 que fija el dies a quo a partir del transcurso de los tres meses de los que dispone la Administración para resolver el recurso de alzada.
En cuanto a las sanciones recurridas en reposición, desgraciadamente el legislador no ha sido tan claro en la redacción y no ha explicado que pasará con las sanciones recurridas en reposición; no obstante, atendiendo a la redacción del primer inciso del art. 30 del nuevo texto legal ("El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla") lo coherente sería considerar que debe aplicarse el mismo régimen de inicio de prescripción que para las de alzada.
No obstante, dada la polémica, la Editorial Jurídica SEPÍN ha planteado una Encuesta Jurídica entre Magistrados y otros expertos en Derecho público.
Undécima. Desaparecen las reclamaciones administrativas previas
Hasta el dos de octubre de 2016, la reclamación en vía administrativa venía recogida en el Título VIII de la Ley 30/1992, llamado "De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales", pero este procedimiento ya constaba regulado en su predecesora Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 en el Título VI de los "Procedimientos Especiales", que la recogía exactamente con el mismo título: "De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales".
Se trataba de un requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, que supone que si se ha planteado una reclamación ante las Administraciones Públicas y esta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada (tres meses, civil; uno, laboral), no podrá deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente. Nos encontramos, pues, ante una obligación que activa el principio impeditivo.
La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común las elimina: "De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas".
